2020年政府收入全景:对土地的依赖增加 进一步普遍减税的空间有限
记者 刘林
中国财政科学研究院周五发布了《中国政府收入全景图解（2020）》这本书，首次梳理了国家、中央、省、市、区县政府收入的全貌。中央研究院指出，目前金融形势严峻，金融对土地的依赖日益增加。从目前宏观税负水平和金融风险来看，继续实施大规模减税、减费的空间已经非常有限，宏观税负不宜再降。
在这本书里，金融学院指出了以下要点：
2019年，政府收入接近34万亿元，占GDP的34.2%。(政府收入是四个预算之和，不包括公共财政对社会保障的补贴)
金融形势严峻。2019年，一般公共预算收入增速仅为3.8%，低于预算目标，增速为1987年以来最低；税收增长1%，为1969年以来的最低增长率；一般公共预算收支差额高达4.8万亿元，创历史新高，考虑专项债务后实际赤字比例为7.1%；
社会保障对一般公共预算的依赖持续上升，财政压力日益增大。2019年，一般公共预算补助收入占全国社会保险基金收入的24%，占一般公共预算支出的8.1%。2020年预算显示，这两个比例将进一步上升至28%和8.7%。
政府收入结构发生明显变化，财政对土地的依赖增加。一般公共预算收入占政府收入的比重从2015年的65.3%下降到55.9%；政府性基金预算收入占比由2015年的18.1%上升至24.8%，土地出让收入占比由14.4%上升至21.3%。
mainland China 31个省市的区域差异明显。2019年，只有8个省市自给率超过50%，集中在东部地区，其中北京和上海超过80%；自给率在30%以下的省市主要分布在东北和西部地区；人均一般公共预算支出差异显著，最高为最低的5.9倍，西藏、上海、北京、青海、天津、新疆、宁夏最高，分别为6.22万元、3.3685万元、3.2648万元、3.0663万元、2.2465万元、2.1093万元和2.0707万元，河南和宁夏最低
西部地区负债率明显高于东部和中部地区，经济发展程度不适合政府负债，特别是青海、贵州和宁夏；东北地区经济相对落后，转型困难，加上养老负担重，政府负债率高；中部地区整体安全可控；东部地区虽然债务规模较大，但由于经济规模较大，负债率仍处于较低水平。
减税减费效果持续显现，宏观税负明显下降。2019年，小口径、中口径和大口径宏观税负分别为15.9%、19.2%和34%，各口径宏观税负均呈明显下降趋势。中口径比2015年下降了3.3个百分点，小口径降幅更大。大口径基本相当于经合组织国家的34.2%。考虑到政府资金的土地出让收入波动较大，相当一部分用于补交土地，
值得注意的是，中央研究院在肯定减税减费政策的同时，也指出减税减费带来的经济增长乘数效应远低于1，在0.26-0.41之间，并没有产生数倍的预期效果。
中央研究院指出，很多减税、减费政策都是阶段性的，有一定的执行期限，比如一年、三年，不利于市场参与者做出长期理性的决策。从整个产业链来看，并不是所有的市场主体都能得到减税、减费的好处，甚至有些主体的税负会上升而不是下降。此外，频繁的政策调整大大增加了市场主体的遵从成本和政策的决策与监督成本，使市场主体“不堪重负”，使税收征管部门感到“无能”，从而增加了整个社会的宏观成本；财务可持续性也受到了极大的挑战，财务风险急剧扩大。
中央研究院认为，从目前宏观税负水平和金融风险来看，继续实施大规模普遍减税(费)的空间已经非常有限，宏观税负不宜再次下调。在稳定宏观税负的背景下，应推进结构性增税减费。
如何通过体制改革实现结构性减税(费)的目标？中央研究院建议：
构建以增值税和个人所得税为主体的复合税制。目前，我国税收制度的特点是“一税为主，结构失衡”，弊端明显。增值税长期处于“绝对优势”地位，受到过度关注。任何政策调整都会带来激烈的博弈，使改革异常艰难，或者拖延改革全面到位，或者增加许多“补丁”政策来平衡各方利益；个人所得税长期处于“弱势”地位，不仅使税收调节收入分配的功能“缺位”，而且造成宏观调控机制自动稳定性不足，不利于中等收入群体的形成和扩大，影响消费市场潜力的释放。
提倡纳税人以不含税价格签订合同。目前，纳税人习惯于以包含增值税的价格签订合同，这使得纳税人(尤其是管理层)把合同价格作为自己的收入是理所当然的。他们认为缴纳增值税会将一部分经营收入转移给政府，然后认为缴纳的增值税越多，负担就越重。同时，含税价格在合同中是相对固定的。增值税税率调整时，纳税人的销项税和进项税也会相应变化。客观上对纳税人的经营收入(含税收合同价减去销项税)、成本(含税收合同价减去进项税)和利润有实质性影响。即使在极端情况下，增值税改革(如税率调整)也成为产业链上下游价格调整的“借口”或“导火索”，从而削弱了有利于小微企业的减税政策的实际效果，甚至“好心办坏事”。
优化增值税制度，提高增值税“中性”程度。今后可以加快增值税税率的退化改革，加快建立增值税退税制度，大力清理增值税优惠政策。增值税最大的优势是“中性”，再加上税负转嫁的特点，不适合税收优惠安排，否则会导致抵扣链的中断和重复征税的问题。
继续推进综合分类相结合的个人所得税改革，充分发挥个人所得税在经济发展和社会稳定中的作用。目前我国的个人所得税制度仍是“小综合大分类”模式，未能体现按量纳税的原则；扣除制度的不完善影响了个人所得税的覆盖面，进而影响其调节收入分配的能力；资本性收入和财产性收入的比例税率不能反映个人所得税的累进特征；合伙企业与个体工商户相比的计税方式和合伙企业的发展现状远不适用，合伙企业的“渗透税制”尚未真正建立，影响了我国中小企业投资者的积极性和企业的发展